Законодательные нюансы

На днях на общественное обсуждение были вынесены два законопроекта, предлагающие изменения в ФЗ "О связи" и "О СМИ". АКТР, изучив документы, углядела в них некоторые изъяны, и поспешила направить в Минкомсвязи письмо с предложениями по их доработке. Чтобы не упустить важных деталей, "Кабельщик" публикует ниже текст письма ассоциации на имя замминистра связи Алексея Волина полностью (также с текстом письма можно ознакомиться на сайте АКТР по следующей ссылке). 
 
Уважаемый Алексей Константинович!
 
 
17 октября 2014 года на общественное обсуждение были вынесены два законопроекта, подготовленные в соответствии с Указом Президента РФ от 11.08.2014г. № 561: проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" (ID портала regulation. gov. ru 00/04-19467/10-14/4-18-4) и "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" и Федеральный закон "О связи" (ID 00/04-19468/10-14/4-18-4). Ассоциация кабельного телевидения России (АКТР) полагает необходимым обратить внимание разработчиков указанных законопроектов на некоторые существенные изъяны.
 
Уже в пояснительных записках к обоим законопроектам содержится обоснование предлагаемых изменений, основанное на ряде утверждений, свидетельствующих о неверном трактовании сложившихся на рынке России отношений между участниками деятельности по распространению телевизионных и радиовещательных каналов. Несмотря на наличие ссылки на мировой опыт, практически все предлагаемые нормы полностью противоречат зарубежной практике нормативно-правового регулирования отрасли телевизионного вещания. Кроме того, ряд соображений, положенных в основу предлагаемых норм, противоречат сложившейся практике и фактическому состоянию дел с распространением телеканалов по сетям кабельного и спутникового телевидения. В частности, в пояснительной записке содержится утверждение, что интересы абонентов сетей кабельного и спутникового телевидения якобы ущемлены в связи с получением ограниченного числа телевизионных каналов, находящихся в местном эфире. В действительности, само появление коммерческих эфирных каналов стало возможно исключительно благодаря развитию сетей кабельного телевидения, поскольку прием сигналов дециметровых каналов из эфира в крупных городах на используемые антенны невозможен. На начальном этапе развития кабельного телевидения в стране, когда еще не было каналов неэфирного тематического телевидения, распространение всех эфирных каналов являлось единственной целью всех кабельных операторов. Уже не один десяток лет в стране нет ни одной кабельной сети, в которой не распространялись бы все эфирные телеканалы, присутствующие в зоне обслуживания кабельной компании. Поэтому никакой необходимости в каком-либо специальном государственном регулировании распространения эфирных телеканалов в кабеле нет уже в течение двадцати лет. Этот рынок уже сложился в результате естественного развития отношений между вещателями, кабельными и спутниковыми операторами и абонентами.
 
Другой особенностью законопроекта является то, что он написан так, как будто программа построения сети эфирного цифрового вещания уже выполнена, и в связи с этим необходимо каким-то образом доработать законодательство, чтобы зафиксировать изменения в отношениях между участниками рынка. В действительности, ФЦП еще не выполнена в полном объеме, и операторы обязательных каналов по-прежнему в большинстве случаев получают сигналы телеканалов из аналогового эфира. В этих условиях прописывать новые правила регулирования недопустимо, поскольку их выполнение еще не обеспечено самим государством посредством завершения выполнения ФЦП. Поэтому принятие ряда положений необходимо отложить до завершения реализации этой программы и появления полного понимания того, как она завершится.
 
К проекту закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи"
 
1. Законопроект в отличие от Указа Президента РФ № 715 от 24 июня 2009 года существенно расширяет перечень обязательных телеканалов, вводя двойственность в определении перечня телеканалов, обязательных к распространению. Перечень обязательных телеканалов будет формировать ФКК, так как предполагается, что обязательными для распространения будут все телеканалы, получившие права на распространение в наземном эфире (поправки к п\п 28.1 ст.2), за исключением эфирных телеканалов, в общем объеме вещания которых доля других телеканалов составляет более 50%. Причем последнее ограничение также нелогично: если ФКК по каким-то причинам решила выдать эфирную лицензию каналу с более чем 50%-ным содержанием другого телеканала, тем самым определив его значимость, то почему на него правило об обязательности ретрансляции не распространяются. 
Принятие данного положения в настоящее время недопустимо по целому ряду причин:
• При переходе на цифровое эфирное вещание различие в возможностях сетей наземного эфирного, спутникового и кабельного телевидения стираются. В частности, на сетях наземного эфирного телевидения возможно увеличение числа транслируемых каналов до 100 — 150, в том числе с предоставлением услуг платного телевидения. Никаких законодательных ограничений на такую деятельность в нашей стране не существует и не предусмотрено предлагаемым законопроектом. И это логично. Оператор сети эфирного телевидения является одним из участников конкурентного рынка телевизионного вещания. Поэтому совершенно недопустимо ставить других операторов в зависимость от операторов эфирных сетей, требуя от кабельных операторов ретранслировать все, что распространяют операторы эфирных сетей. При формировании перечня обязательных каналов по-прежнему должен быть использован принцип социальной значимости, а не участия в конкурсных процедурах. В частности многие из имеющихся эфирных каналов, таких как ТНТ, СТС, Домашний, Перец, 2×2, Муз-ТВ, безусловно, являясь очень популярными, носят исключительно развлекательный характер и их социальная значимость не отличается от таких популярных тематических неэфирных каналов, как Моя планета, Дом Кино, Русский Иллюзион или Mezzo и многих других. АКТР не возражает против увеличения перечня обязательных каналов до 13 — 15. При этом предусмотренный Указом Президента РФ 24 июня 2009 года № 715 принцип определения обязательных телеканалов — телеканалы социальной значимости — должен быть сохранен. Как предусмотрено Концепцией ФЦП "Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 — 2015 годы" (утв. распоряжением Правительства РФ от 29.11.2007г. № 1700-р) пакет обязательных телеканалов, предоставляющих совокупность социально значимой информации, формируется в целях сохранения и обеспечения единого информационного пространства страны и освещения государственной политики в сфере социально-экономического развития, сохранения и развития культурного наследия. 
• Совершенно непроработанным является вопрос о том, каким образом операторы спутникового телевидения, являющиеся также операторами обязательных каналов, смогут отработать закон об обязательном распространении на ограниченной территории местных эфирных каналов. Вопрос о спутниковом распространении обязательных каналов остается одной из наиболее серьезных проблем, решение которой в рамках ФЦП не было определено. В результате огромная часть населения страны не имеет возможности получения региональных версий каналов вследствие того, что спутниковые операторы распространяют не разрешенные для данной территории региональные версии, а федеральные версии основных эфирных каналов, включая обязательные.
• Любые новые виды обременения операторов обязательных каналов со стороны государства не приведут ни к чему, кроме увеличения расценок на услуги связи для получения обязательных каналов, то есть сделают телеканалы менее доступными для населения. 
 
2. Проект закона предусматривает, что оператор связи осуществляет трансляцию обязательных общедоступных телеканалов без взимания платы за право просмотра с абонентов. Тезис о приеме телеканала без оплаты права просмотра неприемлем по многим причинам:
• Во-первых, в соответствии с действующим законодательством, что не учтено законопроектом, абонент не платит за право просмотра никаких телеканалов — он оплачивает получение услуг связи в целях телевизионного вещания. 
• Во-вторых, в мире имеется немало примеров, когда находящийся в наземном или спутниковом эфире канал шифруется, и для его получения нужно осуществить однократный платеж при покупке дорогостоящей нестандартной приставки без необходимости осуществления ежемесячных платежей. Такая форма распространения, по сути, является также платной, поскольку для получения канала установлен искусственный барьер. 
• Предлагается заменить формулировку общедоступного телеканала на следующую: "под общедоступным (бесплатным) телеканалом или радиоканалом понимается телеканал или радиоканал, возможность бесплатного приема которого неопределенным кругом лиц обеспечивается вещателем общедоступного телеканала или радиоканала путем распространения по сети наземной эфирной трансляции в некодированном виде". Обязательное условие — бесплатный эфирный телеканал распространяется в незашифрованном виде, что дает возможность телезрителям принимать его из эфира на индивидуальную или коллективную антенну совершенно бесплатно без использования дополнительного нестандартного оборудования дешифрации. При этом, однако, качество эфирного приема в различных населенных пунктах может быть различным.
 
3. Законопроект определяет особые требования к порядку получения сигнала обязательного телеканала оператором связи. Так, в новой редакции ст. 19.1 закона указано, что оператор обязательных телеканалов обязан принимать сигнал телеканала из эфира и, только в случае его отсутствия в эфире, может получить сигнал от другого оператора связи посредством присоединения сетей связи. При этом в случае приема сигнала из эфира местонахождение источника этого сигнала и технические параметры, которым должно соответствовать приемное оборудование кабельного или спутникового оператора, определяет оператор наземной эфирной трансляции (ФГУП РТРС). Точка присоединения сетей связи в случае присоединения сетей связи должна быть согласована с вещателем обязательного телеканала.
Подобные требования противоречат существующим принципам распределения ответственности между участниками вещательной деятельности, приводят к утрате контроля за состоянием сетей распространения со стороны вещателей и к дополнительным рискам для операторов обязательных каналов:
• Законопроектом предлагается новая двухступенчатый порядок согласования источника сигнала или точки присоединения. Как можно понять из предлагаемого текста, на первом этапе согласование эфирного источника производит оператор сети связи первого мультиплекса (ФГУП РТРС), и лишь при невозможности приема сигнала из эфира, оператор может получить сигнал из другого источника, или путем присоединения. При этом в случае приема сигнала из местного эфира вещатель лишается предусмотренной законодательством возможности получения информации об операторе, зоне обслуживания его сети, числе обслуживаемых абонентов, а также о его контактной информации, необходимой, например, для согласования профилактических перерывов в вещании. Осуществлять эти функции через ФГУП РТРС недопустимо, поскольку информация может носить конфиденциальный характер, и участие в цепочке вещатель-оператор обязательных каналов иного конкурирующего оператора — ФГУП РТРС, нарушает права операторов обязательных каналов.
• ФГУП РТРС несет собственную ответственность перед вещателями за качество распространения. Предлагаемая процедура исключения прямого взаимодействия операторов обязательных каналов с вещателями обязательных каналов создает новые риски для вещателей обязательных каналов, лишая их возможности контроля качества распространения сигналов телеканалов, в том числе оператором эфирной сети.
• Авторы проекта закона существенно и неоправданно усложняют механизм согласования точки получения сигнала обязательного телеканала. Так, оператор обязательных телеканалов должен получить справку от ФГУП РТРС об отсутствии технической возможности приема сигнала телеканала и только после этого он может обратиться к вещателю телеканала за согласованием точки присоединения. ФГУП РТРС не может знать о наличии или отсутствии технической возможности приема сигнала, так как он не обладает и не должен обладать никакой информацией о сети связи оператора обязательных телеканалов. Более того, в большинстве случаев, отсутствие технической возможности приема может быть вызвано невыполнением ФГУП РТРС своих обязательств, о чем вещатели должны узнавать немедленно от операторов обязательных каналов, а не после того, как эти операторы проведут какие-либо согласования с ФГУП РТРС.
• Возможно, целью новой процедуры было упрощение согласования источника для цифровых мультиплексов. Однако в настоящее время во многих случаях вещатели согласовывают аналоговые источники, поскольку сеть цифрового эфирного вещания еще не запущена в коммерческую эксплуатацию, и принятие новых норм является преждевременным.
• Законопроект предусматривает наделение одного хозяйствующего субъекта (оператора сети наземного эфирного вещания) правом определения параметров оборудования сети связи другого хозяйствующего субъекта (оператора обязательных каналов), что недопустимо.
• ФГУП РТРС не может быть наделено никакими контрольными, регулирующими, надзорными функциями. Поэтому какое-либо вмешательство РТРС в деятельность иных операторов связи неправомерно.
• ФГУП РТРС не может определять никаких параметров оборудования других операторов, хотя бы в силу того, что приемное оборудование у всех операторов связи различно и его технические характеристики определяются исключительно владельцем сети связи. 
• Вмешательство ФГУП РТРС может негативно влиять на осуществление операторами обязательных телеканалов тендерных процедур, косвенно лоббируя оборудование определенных поставщиков.
• Во многих случаях операторы обязательных телеканалов устанавливают более высокие чем в эфирной сети нормы качества телевизионной трансляции. Предлагаемые ФГУП РТРС характеристики таких операторов могут не устраивать.
• В соответствии с мировой практикой и существующими международными рекомендациями гарантия приема излученных в эфир сигналов обеспечивается использованием принятых стандартов аналогового и цифрового телевизионного вещания. Поэтому, в целях реализации гарантий повсеместного распространения обязательных телеканалов, технически непрофессиональное наделение РТРС правом на указание характеристик сетей операторов связи должно быть в законопроекте заменено на следующие два требования:
• ФГУП РТРС должен использовать на сети связи первого и второго мультиплекса исключительно оборудование, полностью соответствующее принятым российским и международным стандартам цифрового вещания DVB.
• ФГУП РТРС должен передать операторам обязательных каналов в любой доступной форме исчерпывающее техническое описание передаваемых в эфир сигналов, необходимое операторам обязательных каналов для определения параметров приемного оборудования, обеспечивающее трансляцию сигналов телеканалов по сетям операторов обязательных телеканалов с определенными ими параметрами качества.
Представляется, что следует сохранить действующий в настоящее время порядок согласования (между вещателем и оператором обязательного телеканала), который учитывает интересы вещателей и операторов обязательных телеканалов, а также обеспечивает полноценную реализацию государственной задачи по обеспечению населения социально-значимой информацией. 
 
4. Существенной угрозой для реализации гарантий распространения обязательных телеканалов является существующая практика неправомерных действий со стороны управляющих компаний жилых домов по установлению ничем нерегулируемых поборов с операторов обязательных каналов за размещение и эксплуатацию сетей. Предлагаем ввести в законопроект норму прямо определяющую, что плата за использование помещений в жилых домах не взимается с операторов обязательных общедоступных телеканалов или радиоканалов.
 
5. Указ Президента, во исполнение которого были подготовлены оба законопроекта, требует, в первую очередь, описать распределение ответственности по доставке сигналов обязательных телеканалов до населения. Существующая в настоящее время модель отношений заключается в том, что доставка сигналов обеспечивается, с одной стороны, деятельностью ФГУП РТРС при финансировании со стороны вещателей и государства, и, с другой стороны, деятельностью операторов обязательных каналов. Однако существующее сейчас обременение операторов связи выглядит независящим от деятельности вещателей и ФГУП РТРС, что не соответствует здравому смыслу и мировой практике, где всегда ответственность распространителей вторична по отношению к ответственности вещателей обязательных телеканалов. Из буквы существующего закона следует, что оператор обязательных каналов обязан довести до абонента сигналы даже в том случае, если они недоступны оператору, то есть он за свой счет должен построить сеть доставки от ближайшего источника независимо от того, сколько это будет стоить. С другой стороны, логика обременения основана как раз на понимании того, что кабельная сеть не должна создавать преграду для приема телезрителем обязательных каналов из эфира. Законопроект должен определить зависимость ответственности оператора обязательных телеканалов от выполнения вещателем обязанности по организации вещания обязательного телеканала на данной территории, которую он, в соответствии с ФЦП, реализует путем осуществления эфирной трансляции. А обязанность оператора связи по распространению сигнала телеканала возникает только и исключительно в отношении тех обязательных телеканалов, сигналы которые доведены вещателем до передающих средств оператора обязательных каналов путем организации эфирной или спутниковой эфирной трансляции на территории данного оператора. Предлагаем включить в закон о средствах массовой информации условие о том, что вещатели обязательных телеканалов должны обеспечить доведение сигнала обязательного общедоступного телеканала или радиоканала в надлежащем качестве до сетей связи операторов обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов.
 
6. Авторы законопроекта верно определили модель распространения общедоступных телеканалов — на бездоговорной основе между вещателями и кабельными компаниями. Однако, на наши взгляд, следует описать ее более конкретно. Например, "Не требуется заключение договора с вещателями общедоступных телеканалов или радиоканалов в случае оказания абонентам услуг связи по трансляции обязательных общедоступных телеканалов или радиоканалов, а также иных общедоступных телеканалов или радиоканалов, сигналы которых находятся в наземном эфире на соответствующей территории. В том случае если заключенный с абонентом договор не содержит условия о трансляции общедоступного телеканала или радиоканала (за исключением обязательного общедоступного телеканала или радиоканала), сигнал такого телеканала или радиоканала может транслироваться по сети оператора связи только после заключения договора об оказании услуг связи с вещателем такого телеканала или радиоканала."
 
7. В связи с абсолютной практической невостребованностью и отсутствием необходимого доступного пользовательского приемного оборудования, предлагается исключить требование о распространении по кабельным сетям сигналов обязательных радиоканалов, что также соответствует мировой практике.
 
 
К проекту закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" и Федеральный закон "О связи"
 
8. Авторы законопроекта предлагают дополнить ст.46 Федерального закона "О связи" новым пунктом 4.1, который, помимо прочего определяет, что операторы обязательных телеканалов не вправе изменять последовательность транслируемых телеканалов. 
Проект закона никак не разъясняет, что означает последовательность телеканалов. Между тем, сигналы всех телеканалов в сетях связи транслируются не последовательно, а одновременно. Все сети связи имеют собственные технические формы распространения каналов или пакетов каналов. Очевидно, что данной нормой делается попытка введения единой нумерации каналов для конечных потребителей. Однако до завершения перехода на цифровое вещание данное требование технически невыполнимо по следующим причинам:
• Не логично обязывать операторов сохранить нумерацию телеканалов мультиплекса в то время, когда подавляющая часть населения страны продолжает принимать сигналы аналогового эфирного вещания. В результате вместо реализации идеи приведения кабельных сетей в соответствие с эфирным вещанием, будет реализована концепция приведения кабельных сетей в противоречие с эфирным вещанием.
• В очень многих случаях операторы не могут принудительно назначать нумерацию каналов даже в случае использования платформ цифрового вещания. Например, в случае с приемом непосредственно на телевизор без приставки с использованием САМ модуля настройка осуществляется с использованием технических средств телевизора. Разные марки телевизоров имеют различные алгоритмы настройки каналов цифрового телевидения, в результате чего оператор не может контролировать формируемую телевизором последовательность номеров.
• В настоящее время на больше части территории России пользователи продолжают принимать сигналы общедоступного телевидения из сетей аналогового эфирного вещания. По большинству сетей кабельного телевидения в России обязательные каналы распространяются также в аналоговом формате. При этом и в случае приема из эфира, и в случае приема телевидения из кабеля абонент самостоятельно расставляет каналы в удобном и привычном для него порядке. Обычно этот порядок у всех примерно одинаков, определяется многолетней историей развития телевидения, подкрепляется всеми печатными и электронными телегидами, в которых этот порядок также имеет схожий устоявшийся характер. Для удобства абонентов операторы стремятся и в цифровом формате сохранить тот же порядок следования каналов, поскольку в противном случае у абонента на одном из телевизоров, подключенных к цифровой приставке, будет одна нумерация каналов, а на других, принимающих аналоговые сигналы — другая. Иной подход в отношениях с абонентом свидетельствовал бы о крайней недружественности оператора абоненту. Если операторы будут обязаны вводить двойную нумерацию, они начнут терять лояльность абонентов, что недопустимо.
• Требование об определенной нумерации каналов на текущем этапе развития рынка цифрового телевидения поставит операторов в неравные условия. Те из них, кто не имеет технической возможности изменить нумерацию, окажутся в более выгодных условиях, чем те, кто внедрил более совершенные платформы цифрового телевидения и может изменить нумерацию в рамках услуги цифрового телевидения, но не сможет для абонентов аналогового телевидения.
• Непонятно, каким образом в Правилах, преследующих целью защиту прав абонентов, могут появиться требования, создающие им неудобства и отражающие коммерческие интересы провайдеров услуг вещания. Опыт работы кабельных операторов показывает, что изменение частотного плана сети, при котором меняется нумерация каналов, крайне негативно встречается абонентами, которые, чаще всего, пытаются восстановить привычную для них нумерацию. Оператор получает огромное количество жалоб и требований осуществить настройку телевизоров, поскольку многие абоненты не могут сделать это самостоятельно в силу отсутствия опыта настройки телеприемников. В результате у оператора помимо негативной реакции со стороны абонентов возникают затраты в неконтролируемых объемах, которые ничем не компенсируются.
 
Таким образом, с учетом вышеуказанных замечаний предлагаем предусмотреть в поправках к законам о СМИ и о связи следующее:
 
1) Не распространять статус обязательных для распространения во всех средах вещания телеканалов на все без исключения эфирные телеканалы.
2) Сохранить предложенную авторами законопроектов конструкцию отношений между вещателями общедоступных телеканалов и операторами обязательных телеканалов — на бездоговорной основе. Разница между обязательными телеканалами и остальными общедоступными телеканалами для операторов связи должна заключаться лишь в том, что в первом случае оператор связи обязан транслировать обязательный телеканал, а во втором случае вправе в том случае, если условие о трансляции необязательного общедоступного телеканала предусмотрена договором оператора с абонентом.
3) Однозначно определить в законе о связи запрет на какую-либо кодировку сигналов общедоступных телеканалов в наземном эфире.
4) Предусмотреть требование к оператору эфирной наземной трансляции по формированию стандартных решений для сигнала обязательных телеканалов, включая исчерпывающее описание его технических параметров.
5) Учитывая высокую социальную роль операторов обязательных телеканалов определить в законе о связи условие о бесплатном доступе в жилые дома.