Противоречия в нормативных актах, регулирующих телевещание и услуги связи

Статья подготовлена по материалам доклада Алексея Малышева на конференции CSTB-2020

Порой противоречия, с которыми сталкиваешься в процессе изучения законодательства, приводят в замешательство. Почему же так происходит?

Сфера телекоммуникаций регулируется нормативными актами, относящимися к различным отраслям права. Так, этим занимаются отрасли, регулирующие отношения власти-подчинения (например, законодательство о связи, о порядке осуществления телевизионного вещания, об административной ответственности) и отношения равных по своему статусу субъектов, которые вправе самостоятельно определять правила регулирования таких отношений (преимущественно речь идет о законодательстве об интеллектуальной собственности, с небольшими вкраплениями в законе о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию).

Принцип единства системы нормативных актов

Разные отрасли права преследуют разные цели при регулировании правоотношений. Это является одной из причин, по которой возможны расхождения в понимании правовой природы одних и тех же терминов в зависимости от субъектного состава правоотношений и специфики правового регулирования. Самый простой пример — использование в разных нормативных актах термина "лицензиат" с разным значением. Когда речь идет о законе "О средствах массовой информации" и законе "О связи", под лицензиатом понимается лицо, получившее разрешение на осуществление определенного вида деятельности от государства. В части 4 Гражданского кодекса Российский Федерации под лицензиатом понимается владелец ограниченного права на использование результата интеллектуальной деятельности. Несмотря на то, что в самом общем смысле слова речь всегда идет о субъекте, получившем чье-либо разрешение на осуществление определенной деятельности, в силу того, что закон "О средствах массовой информации", закон "О связи" и ч. 4 ГК РФ регулируют связанные между собой отношения в сфере телекоммуникаций, могут возникать сложности с интерпретацией терминов.

Например, одно из лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг связи для целей кабельного вещания предполагает наличие лицензии на осуществление телевизионного вещания или договора с лицензиатом-вещателем (п. 9 раздела XVII Постановления Правительства РФ от 18.02.2005 г. № 87). Необходимость его соблюдения обусловлена риском приостановления действия лицензии (подп. 1 п. 1 ст. 37 ФЗ "О связи"). На момент вступления в силу Постановления Правительства № 87 термин "лицензиат-вещатель" не присутствовал ни в законе "О СМИ" (в ред. от 02.11.2004 г.), ни в законе РФ от 09.07.1993 г. № 5351-1 № "Об авторском праве и смежных правах" (в ред. от 20.07.2004 г.), которые на тот момент применялись. В законе о СМИ упоминался "держатель лицензии на вещание", а в законе об авторском праве "лицензиат" (со значением наличия ограниченного права использования результатов интеллектуальной деятельности) и "организация кабельного вещания". Последний термин, в свою очередь, отсутствовал и в законе "О связи", и в законе "О СМИ". Кажущийся очевидным вывод о том, что в постановлении речь идет о том, что оператор связи должен заключить гражданско-правовой договор (возмездного оказания услуг связи или лицензионный) с держателем кабельной или (на сегодняшний день) универсальной лицензии — плод комплексного анализа различных нормативных актов и правоприменительной практики. Из прямого толкования указанных выше норм (как, впрочем, и любых других норм действовавшего на тот момент, а равно действующего сейчас законодательства) он не следует, и это — одна из ключевых проблем применения нормативных актов, регулирующих отрасль. Несмотря на то, что редакции нормативных актов, приведенных выше, значительно изменились (например, вместо закона об авторском праве применяется ч. 4 ГК РФ), концептуально ситуация осталась прежней, а терминология в законах и подзаконных актах не приведена друг с другом в соответствие за все эти годы.

Связанная с этим проблема, по моему мнению, заключается в том, что значительное число нормативных актов принимается для решения конкретной задачи зачастую без учета связанных нормативных актов. Например, ст. 10.5 Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", с одной стороны, устанавливает для владельца аудиовизуального сервиса такие же требования, как для оператора связи — в частности, при распространении СМИ (со ссылкой на ч. 7 ст. 25 закона "О СМИ"), а с другой стороны, как для вещателя — в части обязанности по маркировке информационной продукции (подп. 2 п. 1 ст. 10.5 закона 149-ФЗ). И если из закона о защите детей от информации еще можно сделать вывод, что указание возрастной категории информационной продукции необходимо для всех распространяющих ее лиц, то никаких отсылок к владельцам аудиовизуальных сервисов в законе "О связи" нет.

Все это нарушает принцип единства системы нормативных актов, их связности и единообразного толкования и, безусловно, не облегчает жизнь участникам отрасли. Трудность заключается также в том, что в течение определенного отрезка времени после принятия поправок в тот или иной закон выводы об их применимости к тем или иным отношениям можно сделать из контекста окружающей действительности. Однако позже этот контекст забывается, в то время как нормы закона продолжают быть обязательными для участников общественных отношений. Мне представляется, что это очень важная и весьма недооцененная проблема.

Использование в нормативных актах оценочных категорий

Вторая проблема, на которую мне хотелось бы обратить внимание, это регулярное использование в нормативных актах оценочных категорий. Самые яркие примеры — это закон "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" и закон "О рекламе". Использование таких категорий, как "отрицание семейных ценностей", "подрыв доверия к воспитателям со стороны несовершеннолетних", "оскорбительные или непристойные образы" представляется недопустимым, особенно принимая во внимание, что в случае нарушения соответствующих норм нарушитель может быть привлечен к административной ответственности (причем в отсутствие каких бы то ни было доказательств того, что указанные в законе последствия в виде, скажем, "подрыва доверия", наступили), а суммы штрафов являются весьма чувствительными.

Допускаю, что в отдельных случаях без использования оценочных категорий обойтись будет затруднительно. Однако, следует крайне внимательно подходить к случаям такого использования, а также к последствиям, которые может повлечь за собой несоблюдение соответствующих норм закона для лиц, которых за его нарушение можно привлечь к ответственности. Сейчас же часто можно наблюдать формальный подход как со стороны органов исполнительной власти, так и со стороны судов к применению норм, содержащих оценочные категории.

Например, нельзя не отметить, что даже аккредитованные Роскомнадзором эксперты делают довольно неоднозначные заключения. В целом представляется, что в законе о защите детей от информации речь по большей части идет о несоблюдении формальных требований, предусмотренных нормативными актами (несоответствие размера знака информационной продукции установленным требованиям, нарушение требования о длительности размещения знака, его демонстрации после возобновления телепередачи), без рассмотрения по существу вопроса о том, какой именно вред и каким конкретным охраняемым законом интересам принесло то или иное нарушение. Убежден, что в случае, если бы суды рассматривали подобные дела по существу, судебная практика пошла бы совсем по другому пути.

Другой пример — из сферы применения закона "О рекламе". По мнению одного из управлений ФАС России, слоган "Пилит лучше, чем жена" в рекламе лобзика дискредитирует образ замужней женщины, создает впечатление у массового потребителя рекламы, что женщина, являющаяся женой, оказывает некое психологическое давление на мужчину (мужа),"пилит" его. Открытым остается вопрос о том, насколько уместно утверждать, что "женщин, являющихся женами" дискредитирует реклама лобзика.

Чрезмерная сложность положений нормативных актов

Следующая проблема — встречающаяся чрезмерная сложность при формулировании положений нормативных актов. В качестве примера можно привести норму, определяющую перечень лиц и требования, соответствие которым будет являться основанием для того, чтобы уполномоченный орган государственной власти мог отнести таких лиц к иностранным средствам массовой информации, выполняющим функции иностранного агента (ч. 3 ст. 6 закона "О СМИ"). Это достаточно объемная формулировка, в которой законодатель постарался объединить всю концепцию вводимой в закон сущности. Из того, что особенно привлекает внимание — возможность признания физического лица иностранным средством массовой информации.

К закону о внесении соответствующих изменений в закон "О СМИ" возникают и другие вопросы. Например, о самом факте возможности осуществления иностранным средством массовой информации деятельности на территории России. Ведь согласно другой норме закона "О СМИ", деятельность СМИ будет осуществляться правомерно только после его регистрации (ст. 8 закона "О СМИ", если отсутствуют исключения, установленные ст. 12 того же закона), то есть никакое СМИ не является таковым автоматически, без прохождения прямо предусмотренной законодательством процедуры. Учредителем СМИ может являться только российское юридическое лицо или российский индивидуальный предприниматель, а участие иностранных граждан/организаций/объединений ограничено долей в 20% в уставном капитале организации, являющейся участником организации, учредившей СМИ (ст. 19.1. закона "О СМИ"). Другими словами, если физическое лицо будет признано иностранным в любом виде, ему должно быть отказано в регистрации СМИ.

Да и сама концепция возможности отнесения физического лица (то есть субъекта) к объектам, то есть к средствам массовой информации, представляется сомнительной. В завершение краткого обзора этой новеллы стоит отметить, что это, пожалуй, единственный предусмотренный законодательством случай, когда физическое лицо обязано осуществить регистрацию юридического лица не в силу собственного решения, а по требованию государства. Неясно также, каким образом средство массовой информации (повторюсь – объект) сможет создать юридическое лицо, особенно учитывая вышеупомянутые ограничения ст. ст. 8 и 19.1 закона "О СМИ".

В рамках темы статьи эти изменения в закон "О средствах массовой информации" тоже представляют большой интерес и важность, подтверждая, в частности, тезис о принятии нормативных актов для решения конкретных задач, а не регулирования групп общественных отношений. Более того, подобные конструкции не только не способствуют систематизации нормативно-правовых актов, но и, напротив, ведут к возникновению еще больших трудностей для понимания смысла действующих норм права.

Что со всем этим делать?

В связи с вышеизложенным, на сегодняшний день мы имеем очевидные сложности с правоприменением в силу отсутствия в нормативных актах ясности, связности, а также в связи с известной неопределенностью и неоднозначностью используемых терминов. Доходит до того, что для понимания цели и смысла тех или иных законов требуется не только их доскональное изучение и сопоставление с другими нормативными актами (что само по себе правильно), но и изучение материалов, приложенных к проектам законов при их внесении в Государственную думу, а также отзывов, заключений и иных материалов, которыми законопроекты сопровождаются на всем пути до придания им президентом России силы законов.

Очевидно, что эта ситуация не может рассматриваться как удовлетворительная. Для того, чтобы ее изменить, требуется, во-первых, провести гигантскую кропотливую работу по анализу всех нормативных актов в сфере телекоммуникаций на предмет использования в них терминов, перекрестных ссылок (как прямых, так и "подразумеваемых" или "логически вытекающих"), оценочных категорий. После этого надлежит внести в нормативные акты изменения таким образом, чтобы привести их в соответствие друг с другом.

Во-вторых, при принятии новых нормативных актов следует придерживаться единой терминологии, аккуратно и внимательно ею пользоваться, не допускать возникновения противоречий между отдельными нормативными актами даже и в том случае, когда они принимаются различными органами государственной власти.

К сожалению, по состоянию на сегодняшний день ничто не указывает ни на то, что подобную работу кто-то планирует проводить, ни на то, что кто-либо из субъектов законодательной инициативы хотя бы в ней заинтересован. В силу этого представляется, что в обозримом будущем единственным инструментом борьбы с трудностями, возникающими в связи с неоднозначными и/или некорректными формулировками нормативных актов, остается попытка формирования судебной практики.